从理论上说，立法者在事实上不可能为每一个具体的利益状态制定一条特别的法律规范，[24]比如说立法者不可能专为有着长期共同生活的善意重婚规定一条重婚禁止的例外。
首先，就相应合作所依存的政治制度形态而言，可考虑从威权体制与民主体制这两个方面来具体厘清所涉权力管制的理念、关系、结构诸要义。所涉非政府部门之合作则是一种权威依附合作关系，在相应公共事务治理进程中更多地发挥其边缘型、辅助性参与作用。
[4]俞可平：《治理和善治：一种新的政治分析框架》，《南京社会科学》2001第9期。就协调配合内容而言，应基于权力清单要义，就相关职能部门的制定、执行、管理、提供之全程组织、参与事项所涉职责权限予以逐项列明。（一）多元化命题下应设定所涉行政主体的柔性边界 合作规制范式下更为强调所涉规制活动围绕特定公共治理目标，在多元主体之间实现政府管制权力与个体行动自由的有机、有序互动。[25]吕志奎：《通向包容性公共管理：西方合作治理研究述评》，《公共行政评论》2017年第2期。其三，应探究多元主体所涉合作行为内容、方式、目标、利益以及相关制度结构的合法性依据，并完成必要的行为规范设定，以发挥合作交往过程中的合法性指引效用。
[26]张翔：《国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心》，《比较法研究》2018年第3期。其三，适用维度之指引。[28]2013年《运城市人民政府常务会议制度》第3条第3项。
例如有辞书在解释行政首长负责制时说：各级行政首长在法定职权范围可以而且应当独立负责地决定和处理一切工作问题，至于个人无权决定的重大问题，须遵照民主集中制原则（由某种行政会议）进行集体讨论决定。（二）合党章解释 以上分析可见，加强党的领导不等于要以党代政，党组开展工作、发挥领导作用，必须坚持党的全面领导与依法执政有机统一，《党组条例》并不具有让党组直接代行本单位领导机关法定决策职权的目的。刘顺亭：试论首长负责制和集体领导制的关系，《行政论坛》1999年第1期，第3-5页。[16]我国法学界和政治学界的通说认为1982年宪法确立的行政首长负责制尽管富有中国特色，但在个人最终决定权这一首长负责制的本质特征上并无不同。
[56]张文显主编：《法理学》（第五版），高等教育出版社2018年版，第367页。党中央、国务院印发的《法治政府纲要》第18条就是权威认可，成为本文的一个重要论据。
[31]2020年《河南省人民政府工作规则》第10条第1款。一权不二授，职权法定，党不能通过制定党规等方式去规定这些国家权力，也不得改变法定的国家权力配置格局和运行机制。[27]2001年《昆明市人民政府会议制度实施细则》第一（一）3项、第一（二）3项。1982年宪法、组织法确立行政首长负责制，与之配套的政府常务会议和全体会议、政府部门的领导班子会议制度则是吸收合议制长处、体现民主集中制精神的产物。
最终决定权是前提，承担责任是后果，所以首长负责制的本质特征在于首长个人的最终决定权。协调各方绝非取消国家机关之间法定的监督或制约关系，而是在国家机关权力监督制约基础上的协调。在决策分工上，国企党委（党组）决策权针对决策事项的政治方面，经济效益方面则由管理层决策。[60]据此，国企党组决策前置程序规则能够作为类似规则之证明如下。
（李克强主持召开国务院第三次全体会议，载《人民日报》2019年9月5日，第1版） [33]例如新华社对2020年3月18日中共中央政治局常务委员会会议的报道中说：会议强调，要科学精准做好重点地区疫情防控工作。[2]这就提出了《党组条例》的有关规定如何与宪法和法律有关规定相协调的问题。
类似性判断应从两方面着手：一是判断适用情形的类似性。[44]恩吉施，见前注[39]，第92页。
[59]姜洁：以高质量党建推动国有企业高质量发展——中央组织部负责人就办颁布《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》答记者问，载《人民日报》2020年1月7日，第6版。李宜春：政府部门党组制度与行政首长负责制, 《经济社会体制比较》2013年第6期，第238-245页。可见，公立医院党委是包括业务工作在内的重大问题的最终决策主体。相反，实行行政领导人负责制、且设立党组的单位，其业务工作中的重大问题则应先由党组讨论定出方案，再由行政领导人主持领导班子会议按照法定程序作出正式决定，即党组会议研究讨论是前置程序。所以，根据不同党规对党组、事业单位党委各自发挥领导作用的表述异同，可以辨明党组决策权的规范内涵。2019年《中共中央关于加强党的政治建设的意见》指出：要坚持依法执政这一基本领导方式，注重运用法治思维和法治方式治国理政，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志、转化为法律法规，自觉把党的领导活动纳入制度轨道。
[39]（德）卡尔·恩吉施：《法律思维导论》（修订版），郑永流译，法律出版社2014年版，第76页。例如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来, 善于使党的主张通过法定程序成为国家意志, 善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。
[8]例如，杨海坤：论行政机关首长负责制，《社会科学探索》1991年第5期，第62-70页。从时代发展来讲，18—19世纪立法国家背景下的行政权主要是执行国家的一般意志，行政效率价值十分凸显。
[5]例如刘朋指出党组理论研究的若干薄弱环节，其中没提到党组与行政首长负责的关系问题（参见刘朋：中国共产党党组研究的回顾与展望，《观察与思考》2017年第9期，第98页）。[18]李宜春提出党和国家正式文献与法律并未明确行政首长在会议上有最后决定权，建议实行党组领导下的行政正职主责制。
[67]在中国共产党长期、全面、依法执掌国家政权的背景下，我们构建国家权力教义学不能忽视党的领导法规等制度性因素。重大决策事项包括教育法律法规起草，全国教育规划、规模、结构、布局、标准、改革方面的重要事项，招生考试、学籍管理、学历管理等方面重要政策制度的立改废等。施新州认为党组拥有对所在国家机关重大事项的最后决定权，但未提到行政机关首长的权力（参见施新州：党组：坚持依法治国与依规治党有机统一的关节点，《中国延安干部学院学报》2018年第6期，第75-85页）。由此引申出党内法规执行和审查中的一个重要解释原则——合宪性、合法性解释，即在理解党规的含义时，应排除那些与宪法、法律不一致的解释结论，而选择与宪法、法律相一致的解释结论。
[50]详见王世杰、钱端升：《比较宪法》，范忠信校勘，中国政法大学出版社1997年版，第234-236页。[62]一套人马、两块会议牌子，或者所谓的党政联席会议，将导致决策规则的适用困境。
[53]1982年5-7月全民讨论宪草期间有解读文章说，实行首长负责制是因为行政机关任务繁重而紧迫，更需要有统一集中的指挥，所以，比较强调高度的集中，以提高工作效益。对此，2016年10月习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上作了权威阐释：企业党委（党组）也要尊重其他治理主体，既维护董事会对企业重大问题的决策权，又保证党组织的意图在重大问题决策中得到体现。
仍以公立高校、公立医院为对比。因为根据省略之规定视为故意省略这一解释规则，[40]如果一部实定法没有写某个字、词、句，就可推知立法者没有相应的规范意图。
[19] 又如首长负责制在政府常务会议和全体会议中是否存在差别？吴新平曾认为：以一个省为例，可以考虑采取两种不同的决策方式：①在省政府常务会议上，由省长在集体讨论的基础上，集中正确的意见作出决定，而不管赞成的是多数还是少数。其三，至于其他单位党组对业务工作的领导不等于取代本单位领导机关法定职权这一点，已蕴含于党组条例总则规定的坚持正确领导方式原则。公立医院党委的领导权尚无法律作出规定。经常发生的情形是，只有追溯到法律的目的，以及由准则性的价值决定及原则所构成的内在实质体系，才能真正理解法律的意义脉络。
出于2012年和2019年两个《党内法规制定条例》第7条均规定的防止繁琐重复原则考虑，其他单位党组讨论决定重大事项时应与哪部法律相符合，业务工作重大问题必须经党组研究讨论后再由本单位领导机关作出决定云云，《党组条例》就未作赘述了。《关于加强公立医院党的建设工作的意见》对实行党委领导下的院长负责制作了基本制度设计。
把党组决策权限定在否决权意义上，不符合党的全面领导原则。官方报道，截至2017年9月，全国省级政府部门中担任首长的党外人士有37名。
公立高校、医院这类事业单位的党委是本单位的一个领导机关，与行政领导人分享决策权，并拥有重大问题决定权。在零星的研究中，刘扫尘认为党组集体领导与行政首长负责是辩证统一的，林希存认为二者是相辅相成、相得益彰的。
